La Coparticipación en Argentina: Un edificio donde manda el portero

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Si Argentina fuera un edificio, habría un departamento que se destacaría de los demás por ser grande, coqueto, bien amueblado con buena calefacción, sin humedad y con la mejor vista desde el balcón, en el cual viviría el portero que a su vez es familiar del presidente del consorcio. El resto de los departamentos son sombríos, húmedos y dependen de la ayuda del portero. En este cuento el portero son la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El mejor departamento es el Puerto y la Aduana.

Para entender cómo se construyó el edificio, hay que remontarse dos siglos atrás.

Históricamente, el Puerto y la Aduana de Buenos Aires fueron vitales en la economía argentina pues, al ser un país agroexportador, el flujo de dinero pasaba por las rentas portuarias. Ergo, quien controlaba la Aduana tenía en sus manos la recaudación e incluso decidía qué productos entraban al país. El control de estos beneficios fue el eje de las discusiones y sangrientos conflictos armados entre Unitarios y Federales durante el Siglo XIX.

Buenos Aires gozaba de tener al Puerto más importante del país en su jurisdicción, y no era generosa para repartir equitativamente los dividendos a las provincias.

En los primeros años post declaración de la Independencia no hubo orden institucional, no había consenso en cómo organizar el país. Los unitarios, encabezados por Rivadavia, querían continuar con el centralismo de la época colonial, mientras que los federales, liderados por Artigas pretendían formar una federación donde todas las provincias tengan los mismos derechos y poderes, además de repartirse equitativamente las recaudaciones aduaneras. Las disputas internas retrasaron la declaración de una Constitución Nacional y llevó incluso a que se formen dos estados: La Confederación Argentina -con capital en Paraná, Entre Ríos- por un lado y la Provincia de Buenos Aires -por fuerade la Confederacion- por el otro.

 

En el plano económico, las Provincias Unidas del Río de La Plata habían heredado una estructura subdesarrollada industrialmente, de hecho la propia España estaba retrasada en esa materia en comparación con el resto de Europa, y los gobiernos unitarios con tendencia liberales promovían la desregulación del mercado por lo que los productos que se importaban eran de mayor calidad y menor costo que los fabricados en los pequeños talleres locales. Aunque parezca ilógico era más barato comprar una bufanda fabricada a gran escala en el Reino Unido con lana argenta que una de fabricación nacional. Situación que el propio Belgrano aborrecía años antes inclusive en sus publicaciones económicas, en las que fomentaba la industrialización nacional.

Luego de la ansiada Constitución Nacional de 1853 y la federalización en 1880 de la Ciudad de Buenos Aires para ser la Capital Federal, se logró una cuota de orden institucional, aunque con algunos sesgos unitarios. En este periodo la Aduana pasó a ser competencia del Ejecutivo Nacional.

Hasta 1935 no existía un Régimen de Coparticipación definido, sino una concurrencia de hecho de la fuente tributaria, donde la Nación se encargaba exclusivamente de los impuestos al comercio exterior y los impuestos directos, y las provincias cobraban concurrentemente con el Gobierno Nacional los impuestos indirectos. Ese año se implementó el primer sistema de coparticipación de impuestos. En ese momento, la distribución primaria establecía que la Nación se quedaba con 82% de los recursos y las provincias con el 17,5%. La distribución secundaria, que definía el reparto entre las provincias se realizaba de acuerdo a la población, un 30% de acuerdo al gasto, un 30% de acuerdo a los recursos totales de la provincia (antes de la implementación del sistema), y un 10% por partes iguales entre todas las provincias.

De esta forma se intentó, por un lado, evitar las asimetrías en la distribución de las responsabilidades de gastos y de las facultades tributarias entre los niveles de gobierno, y por otro lado, mitigar la heterogeneidad existente entre las provincias en su capacidad de captar recursos propios.

A partir de entonces, la parte que les correspondía a las provincias en la distribución primaria fue aumentando progresivamente. En 1946 pasó a corresponderles un 21% y ya en 1951 el 48,8% de lo recaudado se destinaba a Nación, mientras que el 51,2% restante quedaba en manos de las provincias. En 1954, la Nación contaba con el 68,8%, porcentaje que se vio reducido por la nueva ley de coparticipación, al 54% en 1958. En 1963, luego de otra reforma, se fijó el 58% para Nación y el 36% para provincias, quedando el 6% restante para Capital Federal. El porcentaje otorgado a los gobiernos provinciales siguió incrementándose hasta 1966, año en que llegó al 46%.

Como consecuencia de los distintos recortes efectuados por la dictadura de Juan Carlos Onganía, la cifra descendió hasta el 39,2% en 1968. En 1970, debido a la difícil situación financiera el gobierno nacional implementó una ayuda extra para los estados provinciales. Surgieron así los Aportes del Tesoro Nacional (ATN), que consisten en una bolsa que gestiona el Ministerio del Interior para destinar recursos discrecionalmente ante situaciones imprevistas.

En 1973 se planteó la necesidad de ofrecer un tratamiento diferencial para cada provincia, especialmente para aquellas con menos recursos. La Ley Nº 20.221 definía en la distribución primaria un 50% para la Nación y un 50% para las provincias; la distribución secundaria se establecía de acuerdo a tres criterios: un 65% de acuerdo a la cantidad de habitantes, un 25% por la brecha en el desarrollo de las provincias, y un 10% en función a la dispersión poblacional. El segundo criterio tendía a compensar a las provincias más atrasadas, cuya medida se calculaba de acuerdo a un índice que incorporaba la calidad de la vivienda, la educación y la cantidad de automóviles por habitante. El tercer criterio garantizaba mayores transferencias cuanto mayor fuese la dispersión poblacional, fundamentándose en el mayor costo de los servicios prestados por la administración provincial.

Actualmente rige la Ley Nº 23.548, de 1988 que estableció una distribución primaria del 42,34% para la Nación y del 54,36% para las provincias, apartando un 2% para la recuperación del nivel relativo de desarrollo de las provincias más atrasadas, y 1% al fondo de ATN. La distribución secundaria se realiza a partir de entonces de acuerdo a tasas fijas por provincias, sin que haya mediado un criterio más que las demandas contrapuestas de las gobernaciones provinciales.

Bajo la presidencia de Carlos Menem, hubo pactos que tuvieron cierta influencia en la asignación de recursos. En 1992 se establecieron fondos pre-coparticipables, que permiten a la Nación quedarse con un 15% de la masa de recursos antes de la distribución primaria, para asignarlos discrecionalmente. Paralelamente, a las provincias se les garantizó un piso mínimo de recursos de la coparticipación, independiente de la recaudación. En 1993, el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento elevó el piso mínimo y dispuso que el excedente de recursos tuviese una proporción destinada a la cancelación de deudas y el financiamiento de la reforma del Estado.

La reforma de la Constitución de 1994 exigió que el Congreso de la Nación Argentina dicte en un período no mayor a un año una nueva ley de Coparticipación Federal de Impuestos, sin que se hayan logrado los consensos necesarios para formular un acuerdo.

Paralelamente a la Coparticipación, existen transferencias “no automáticas”, mediante los cuales el Gobierno Nacional envía cuando cree pertinente fondos a provincias para ayudar a pagar sueldos o afrontar algún gasto especial. Sin embargo, el Ejecutivo Nacional de turno utiliza esta vía para ayudar mayormente a las provincias gobernadas por su mismo color político.

Muchas provincias por mala gestión propia llegaron a depender fuertemente de estos fondos discrecionales, entonces quien ocupe la Presidencia puede manipular a los gobernadores, diputados y senadores de dichas provincias a su antojo, como en el caso de la Reforma de Ley Previsional de fines del año pasado (2017) y demás leyes que facilitaron el ajuste que atraviesa el país. El tristemente célebre “toma y daca” habitual de la política argenta que Cambiemos no cambió.

Teóricamente, Argentina es un país federal, pero en la praxis es unitario, porque el poder económico se encuentra cerca del que administre las rentas aduaneras.

En los planos del edificio, el departamento del portero es del mismo tamaño que los demás.

 

Federico Lezcano – Periodista


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